“O começo de todas as ciências é o espanto de as coisas serem o que são.”
(Aristóteles)

 

 

                                                                                                            Suzana Alves da Silva[1]          

    

Introdução      

            Este texto irá problematizar a relação do Executivo e do Legislativo no Brasil em dois períodos que são os de 1946-64, que é regulado pela Constituição de 1946, e o período de 1988 até atualmente marcado e regulado pela Constituição de 1988. Problematizo este assunto usando hipóteses e argumentos de autores que tratam desse tema, comparando-os e tecendo criticas quando necessário, tendo como objetivo a analise dos dois períodos democráticos, bem como as distinções ocorridas tanto no Executivo quanto no Legislativo nos mesmos períodos.   

      

1946-1964 e 1988 até atualmente.

            Para muitos analistas a lógica de funcionamento do sistema político brasileiro não teria sido alterada e, necessariamente, continua sendo o mesmo sistema político criado em 46. Neste caso seria um sistema com fortes inclinações a inoperância, em que o presidente fraco e sem poder ao contra posto de um legislativo cheio de partidos sem disciplina.

            O que surgiu com a promulgação da Constituição de 1988 e após ela, fica longe de reproduzir a experiência passada pelo país. A Constituição de 88 alterou o sistema partidário brasileiro, ou seja, suas bases institucionais, alterando radicalmente o seu funcionamento (Figueiredo e Limongi, 1999). Sendo assim, o sistema político brasileiro opera, hoje, sob-bases radicalmente diferentes daquelas sobre as quais operou em 1946.

          As conseqüências do sistema eleitoral adotado pela Constituição de 46 confirmou a tendência a proliferação partidária, principio que Duverger vai chamar de leis tendênciais[2] (Nogueira, 2006).

          Vamos a uma discussão sobre as bases institucionais dos poderes de agenda presidencial e as relações deste com o Legislativo. O maior poder de agenda implica a capacidade do Executivo de influenciar diretamente nos trabalhos legislativos.

          O argumento usado por Fabiano Santos (2003:58-83) é o de que o padrão de relacionamento entre o presidente da República e a Câmara dos Deputados sofreu importante alteração nos dois períodos democráticos que estamos discutindo, que é o de 1946-1964 e o período atual marcado pela Constituição de 1988. Para Santos (2003) a explicação para a modificação observada nos dois períodos encontra-se no poder de agenda do presidente.

            A relação Câmara com o presidente em 1946-64 era definida da seguinte forma: o principal recurso de apoio do legislativo era a patronagem. Sendo característica desse período a agenda compartilhada, pelo fato de ter a Constituição de 1946 preservado importantes prerrogativas decisórias em prol do Legislativo.

            Os sistemas de governo e eleitoral dos períodos de 1946-64 e pós-88 são iguais, os dois tem como base a representação proporcional (RP) de lista aberta no presidencialismo.

             A institucionalização e o aperfeiçoamento da democracia, nos governos de coalizão, passam em larga dimensão, do modo pelo qual se equilibra a distribuição dos poderes de agenda e de veto entre os atores relevantes. Este equilíbrio está associado aos poderes legislativos conferidos ao presidente bem como aos recursos de patronagem a ele disponíveis.

             O período atual expressa enorme supremacia do poder Executivo, quer vista pela capacidade decisória deste poder, quer vista pelo grau de coesão e disciplina dos partidos, diferente do que constatam Figueiredo e Limongi (1999) no período de 1946, onde não há disciplina. Estes partidos disciplinados pertencem à coalizão de apoio presidencial na Câmara, assim sendo, a agenda política atual assume contornos de agenda imposta. Neste sentido Figueiredo e Limongi (1999) afirmam que o presidente brasileiro não apenas tem o poder exclusivo de iniciar legislação em determinadas áreas, como também tem o poder de forçar unilateralmente a apreciação de matérias que introduz dentro de determinados prazos. Afirmam ainda que um presidente apoiado por um partido disciplinado que controle a maioria das cadeiras no legislativo é fato raro na história.

              Os dois períodos ou regimes democráticos, 1946-64 e pós-1988 tiveram o mesmo sistema eleitoral e partidário, diferindo quanto à estrutura do processo decisório.

              Fabiano Santos (2007) compara os dois períodos em questão da seguinte forma: para ele, qualquer critério que se queira utilizar para medir a força e influência do Executivo e de lideres partidários sobre o processo decisório do legislativo, o sistema político vigente de 1946-64 apresentará mais equilíbrio e simetria relativamente ao regime democrático iniciado após a aprovação da Carta Constituinte de 1988. Bem, se isso significa que hoje temos maior previsibilidade na ação legislativa, também denota que a dinâmica de separação de poderes foi de alguma forma atenuada. É visível a vantagem dos presidentes atuais no que concerne aos instrumentos à disposição do Executivo para intervir no conteúdo e ritmo da agenda do Legislativo.

              Qual seria então a relação de equilíbrio de poder entre o Executivo e o Legislativo no cenário brasileiro? Segundo Shugart & Carey (2002) os presidentes latino-americanos são classificados com base em seus poderes institucionais. No caso brasileiro segundo esses autores nossos presidentes estão entre os mais poderosos e fortes do mundo, por terem amplos poderes legislativos. De acordo com esses autores, os poderes legislativos do presidente, incluem poder de veto, direito de emitir decretos, controle orçamentário e poder de convocar referendos e ainda poderes não legislativos, como direito de nomear gabinetes sem interferência parlamentar, poder de evitar censura demitir ministério e de dissolver o parlamento.

                 Para Ames (2003) os presidentes brasileiros, atualmente têm o direito de aplicar vetos totais e parciais, editar medidas provisórias com força de lei e ainda tem papel fundamental na elaboração do processo orçamentário Federal. Portanto, para Ames, uma presidência de tamanho poder não seria um fenômeno recente, para o autor os presidentes brasileiros estavam entre os mais fortes e poderosos também no período de 1946-1964.

                 Torres (2002) faz uso de estudo elaborado por Figueiredo e Limongi (1994) para expor que ocorre uma relação desvantajosa do Legislativo em relação ao Executivo. Estes autores chegaram a uma comprovação: o Congresso brasileiro tem perdido parte de sua autonomia legislativa em favor do Executivo, este tira proveito do cenário institucional criado pela Constituição de 1988, utilizando-se de sua função legislativa principalmente no uso de medidas provisória[3].

           Apesar de todas as vantagens do poder Executivo, os presidentes brasileiros tem certa dificuldade em governar e de emitir matérias que possam ser aprovadas, pelo fato de existir muitos partidos cada qual com seu interesse particular. Sendo assim as tentativas junto ao Congresso para conseguir apoio de aprovação de matérias nem sempre tem sucesso. 

            Voltando a relação entre Executivo-Legislativo, ver-se que no período de 1946-1964 não havia concentração de poderes nas mãos dos líderes dos partidos, nesse período existia restrição quanto à apresentação de emendas por legisladores individuais. Outra grande diferença encontra-se no fator aprovação de leis, enquanto que no período de 1946-1964 a maioria dos projetos eram aprovados pelo Legislativo, a partir de 1988 ocorreu o inverso a maioria da legislação aprovada foi patrocinada pelo poder executivo.

            Fica claro, portanto que a constituição de 1946 fez opção por um modelo prudente de delegação para o Executivo e também para os líderes partidários. No regime de 1946 – 64 operava com presidencialismo de coalizão faccionado[4]. Para Figueiredo e Limongi (1999), a constituição de 1988 reforçou a fragmentação institucional e as forças centrífugas do sistema político brasileiro que vigorava sobre a constituição de 1946, mas por outro lado, alterou significativamente o equilíbrio entre os poderes estabelecidos pela constituição democrática anterior, concentrando no poder Executivo. E ainda constata que a fragmentação partidária aumentou se comparado com o período democrático anterior.

            O que fica claro até aqui é que o Executivo tira do Legislativo a capacidade de contribuir de forma efetiva para a montagem e a solução da agenda política brasileira, ou seja, o fortalecimento do Executivo em detrimento do Legislativo. O Executivo hoje tem amplos poderes legislativos e de agenda. Existe um alto grau de delegação de poderes. Isso ocorre porque os presidentes fortes não se sentiriam compelidos a buscar a cooperação do Legislativo preferindo impor sua vontade.

          Ocorreu um aumento da centralização do processo decisório após 1988, como temos visto até aqui, as regras constitucionais que regulamentam a distribuição de poder entre o Executivo e o Legislativo mudaram acentuadamente.

            A Constituição atual mantém a ampliação da prerrogativa exclusiva de iniciar legislação em certas áreas introduzidas pelos governos militares. Em contraste a constituição de 1946, o presidente possuía apenas um poder que era o de iniciativa em questões administrativas. Mas ainda basta observar que a constituição de 1946 privava o Executivo de poderes proativos e unilaterais. Já atualmente ocorre ao contrário, o Executivo concentra amplos poderes de estabelecer agenda dos trabalhos legislativos.

            Segundo Fabiano Santos (2003) para a literatura pouco otimista o efeito da combinação de presidencialismo, multipartidarismo e voto proporcional personalizado é sempre o mesmo, a dificuldade de aprovação de agenda presidencial no legislativo por conta da alta fragmentação e baixos índices de coesão partidária.

            Figueiredo e Limongi (2007) dizem que no período pós 1988 é consideravelmente maior em todos os partidos os índices de coesão partidária. Sendo importante frisar que o Brasil adotou o sistema de listas abertas em ambos os períodos.

            Ao que parece para alguns autores não haveria nenhum conflito estrutural de interesses insolúvel entre a presidência e o congresso e que o Executivo é um ator central no que concerne a produção legislativa com expressivas taxas de dominância e sucesso (Figueiredo e Limongi, 1999; Santos 1997).

 Considerações Finais.

            Finalmente analisando essas mudanças, o que poderia ser dito, usarei a conclusão de Fabiano Santos (1997), pois é suficientemente coerente. Ele diz que, a princípio, o argumento poderia ser feito de que as mudanças vieram pra estabilizar a democracia. Vale dizer que uma vez que as variáveis macro institucionais não contribuem para a governabilidade, então é legitima a intervenção nas regras do processo decisório, desde que seja para aumentar a capacidade do presidente obter apoio legislativo. Mas precisamente, o alto das prerrogativas do Executivo não define a intensidade das preferências, o verdadeiro responsável pela paralisia decisória.

            Concluindo, a democracia no Brasil está consolidada isto é certo, no entanto, os partidos e o sistema partidário ainda tem muito que melhorar, já os períodos tratados durante o texto parece uma gangorra pendendo de um lado ou de outro. Já o sistema partidário ao meu vê ainda é muito fragmentado e frágil isso fica claro nos 2 períodos democráticos analisados.

 

Referências bibliográficas.

AMES, Barry (2003). Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro. FGV.

FIGUEIREDO, Argelina e LIMONGI, Fernando (1994). O processo Legislativo no congresso pós-constituinte. Novos estudos Cebrap, 38:24-37.

____&____ (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro, FGV.

____&____ (2007). Instituições políticas e governabilidade: desempenham do governo e apoio legislativo na democracia brasileira. Belo Horizonte, UFMG.

NOGUEIRA, Octaciano da Costa Filho (2006). Sistemas políticos e o modelo brasileiro. Brasília: Senado Federal, Unilegis.

SANTOS, Fabiano (1997). Patronagem e Poder de agenda na política brasileira. Dados, volume 40, nº3, pp465-491.

________ (2003). O poder Legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo Horizonte, UFMG.

________ (2007). A república de 46: separação de poderes e política alocativa. Belo Horizonte, UFMG.

TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo (2002). Para entender a política brasileira. Rio de Janeiro, FGV.

 

Suzana Alves da Silva

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*Texto escrito no ano de 2010. Nesse sentido podemos destacar que foi levada em consideração a conjuntura até este período.

[1] Graduada Ciências Sociais pela Universidade Federal de Alagoas.

[2] De acordo com as leis tendênciais do prof:Maurice Duverger , os sistemas partidários proporcionais facilitam o multipartidarismo.

[3] Figueiredo e Limongi,1994.

[4] Que se caracteriza pela existência de grupos dentro das principais agremiações de apoio ou oposição ao presidente.